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人民监督员制度完善建议

 

人民监督员制度是我国检察机关在现行的框架内,为完善直接侦查案件的外部监督机制而进行的一项重大改革,主动接受人民群众监督的一项重要举措。它不仅直接体现了刑事诉讼程序中的民主监督,在程序上制约检察权,有效防止司法腐败,更有助于公众与检察机关沟通,树立检察机关的司法权威,促进和提高检察机关查办职务犯罪案件的质量和水平,是完善检察制度,实现司法公正的新途径。人民监督员制度作为司法改革实践,还存在着一些不完善的地方。笔者试从以下六个方面提出完善建议:  

  1、重新界定人民监督员的任职条件。对于人民监督员的任职条件,应当从三个方面加以考虑:一是要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督职责,具有责任感和事业心。二是要能够充分的代表人民的意愿,即要有广泛的代表性,具备社会化和大众化特征。三是人民监督员要有丰富的工作经验,具有专业化和司法化这一特征。作为人民监督员要能够胜任对检察机关直接受理立案侦查案件的监督,必须具备一定的专业知识,否则,就等于是外行监督内行,没有任何实质性意义,监督就成为一句空话,实行人民监督员制度就仅仅是一种形式。同样,人民监督员为了能履行监督职责,要具备实际履行行为能力,笔者认为《规定》应作适当的修改,身体健康,具有两年以上工作经验,具有中级以上法律职称。这样才可能从实质上将人民监督员制度落到实处,才能保证司法公正。  

  同时、人民监督员制度是检察机关的外部监督制度,这就决定了与检察机关有着领导以及其他关系的各级单位的领导干部和国家机关工作人员不宜担任人民监督员,因为他们没有充裕的时间和精力去完成监督工作,在监督工作中也可能瞻前顾后,使监督效能有所减损。人大代表作为当然的法律监督者,其本身就具有法律监督权,因此也不宜过多的担任人民监督员。由此看来,人民监督员应当主要从从事教学科研的企事业单位、律师协会、工会、妇联、特别是从普通公民中产生,让人民监督员能全面的代表广大人民群众的利益和要求。  

  2、完善人民监督员的产生办法。我国宪法和人民检察院组织法都明文规定,人民检察机关应接受人民群众监督,但如何监督却没有具体的操作程序规定,人民监督制度就是检察机关接受人民群众监督的一种方式。人民监督员由机关、团体、企业事业单位和基层组织推荐产生。人民监督员的素质直接关系到监督的效果,一定要积极协调有关部门把好选任关。笔者认为,人民监督员的遴选,检察机关不可能一厢情愿,否则会出现人民监督员由检察机关"预选""内定",或"让被监督者拥有选择监督者的权力",造成法律上的尴尬。因此,笔者建议:从兼顾合法性和可操作性的角度出发,人民监督员的产生可以采取个人申报和人大常委会任命相结合的方式。凡符合人民监督员条件的公民可以自行申报担任人民监督员,或由检察机关商请有关单位推荐,征得本人同意后,报请人大常委会进行资格审查和批准任命。经过上述程序选任的人民监督员,能够在较大程度上反映民意,真正起到代表人民监督司法机关的作用。  

  3、缩短人民监督员的任职期限。对人民监督员的任职期限也要作出适当的限制,从操作的角度,建议人民监督员的任期缩短为两年。因为人民监督员任职期限三年过长,容易造成"职业化",从而损害了人民监督员的民主性,使其监督机能弱化。对人民监督员的监督次数也要加以适当的限制,这可以最大限度的保证广大人民对司法的参与。辨证地看:人民监督员的任期缩短为两年可以让更多的人参与监督,必然使司法更加公开,透明度增强;而司法更加公开,透明度增强又会加强对司法的监督,增强公众对法律的信任,由此可见:更多的人参与人民监督,对法律的普及、对司法改革的促进都是积极有益的。  

  4、完善文书规范。法律文书是司法机关具有法律效力的规范文书,人民监督员制度作为新的司法制度,其法律效力在检察工作的许多环节需要固定和体现,而现在却没有相应的规范法律文书格式要求,最高人民检察院的《规定》对此也只作了原则性规定,《规定》第十九条、二十条、二十一条等规定的申请监督员回避权利告知书、侦查部门拟撤销案件意见书、公诉部门拟不起诉案件意见书、人民监督员意见书等文书的内容和格式都没有相应的具体规定,各地只是按照自己的理解在做,五花八门,不伦不类,有损了法律文书的严肃性和规范性。 

  5、调整人民监督员监督案件的范围。检察机关对直接受理侦查的案件作出撤销案件和不起诉决定后,实际上是对案件诉讼程序的终结,且具有最终的法律效力。这两种情况下,案件的全部过程都是由检察机关具体操作和作出处理决定的,外部监督显得比较薄弱,对其加强外部监督是必要的。同时,从法律规定来看,撤销案件和不起诉案件的法律适用条件较为明确、具体,且一般情况下主要涉及的是对犯罪情节是否轻微的判断以及案件对社会产生的危害程度的判断,而对社会危害程度的判断有赖于社会的价值评判,并不仅仅是司法判断的问题。因此,将这两类案件交由人民监督员监督不仅是必要的,也是可行的。  

  但是,按照刑事诉讼法的规定,逮捕的条件是:有证据证明有犯罪事实;可能判处徒刑以上刑罚;采取取保候审、监视居住等方式尚不足以防止发生社会危险,而有逮捕必要的。是否有证据证明有犯罪事实,以及采取取保候审、监视居住等方法是否足以防止发生社会危险,对于一般人来讲,判断起来问题不大,而对于是否可能判处徒刑以上刑罚,以及是否有逮捕必要,因为往往涉及到较为复杂的法律适用和一些法律专业技术问题,对不具备一定专业知识的人员来讲,判断起来难度较大(实践中,对于是否属于错捕,司法机关有时也难以作出统一的判断,在这种情况下,由人民监督员来监督检察机关采取逮捕措施是否适当,显然难以收到理想的效果)。更为重要的是,对检察机关的逮捕决定,外部监督制约是比较强的,特别是检察机关本身承担着由错误逮捕造成的国家赔偿责任;并且,对于检察机关是否需要赔偿,也并非是检察机关能够作出最终决定的,而要由法院的赔偿委员会最终决定。笔者在此无意否认不加强对检察机关直接受理侦查案件中犯罪嫌疑人的逮捕决定进行监督,而是说将这种监督交由执法经验不足的人民监督员进行监督是不切实际的,甚至可能会使这种监督流于形式。因此,我们建议不再将这类情况交由人民监督员监督。  

  6、完善人民监督员经费保障要机制。人民监督员制度在最初开展期间,也许会因为人民监督员的参政热情而有所推动。但随着时间延长,人民监督员制度会因这种无偿的义务劳动而使人民监督员消极地对待。同时,人民监督员对检察机关直接受理侦查案件的监督必然要花费一定的时间和精力,这会在某种程度上给人民监督员造成一定的损失。再次,人民监督员在监督过程中还会存在一定的风险性,这种费力不讨好的无偿劳动的事情没人愿意去干。所以,给予人民监督员适当的补助是必要的。这种补助应当根据各地的财政状况和生活水平而有所不同。但必须给予保障。但这种保障措施应当与检察机关经费进行严格的区分,现行规定中由检察机关承担的设置是不妥的,自己负担对自己监督人员的费用和报酬,将使监督工作受到经济利益驱动的影响,人民监督员无法真正代表人民群众的利益,无法置身事外,理性监督,而慢慢变成检察机关的一个内部工作部门,从而使人民监督员制度改革的目标落空。因此,人民监督员的费用应当由政府财政统一管理和支出,完全独立于检察机关的办案经费,只有这样才能保证人民监督员制度健康而有活力的发展。

  人民监督员制度是中国司法改革历史上一次伟大而有价值的尝试,它首次把外部监督的运作与个人监督的实践紧紧结合起来,使能代表人民利益的人民监督员能够实在的行使自己的神圣权利,虽然它有些许的不足和缺陷,但诚如小平同志的"摸着石头过河"的著名论断,只要广大司法工作者能在充分考虑人民监督员监督程序中可能出现各种具体情况的基础上,根据司法理论和实践运行对人民监督员制度进行深入的分析、研究,就必定能进一步完善和发展该制度,把我国的司法改革推向一个新的高潮。

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